Applicabilità Diretta vs Efficacia Diretta: istruzioni per l’uso

 A cura di Antonio Racano

Spesso mi trovo a dover chiarire la differenza tra due concetti fondamentali a coloro che intraprendono lo studio del Diritto UE per la prima volta: applicabilità diretta ed efficacia diretta. Da un punto di vista prettamente metodologico le due nozioni non andrebbero neanche accostate o messe a confronto, per le ragioni che chiarirò qui di seguito. Tuttavia, la linea sottile che ne divide la portata causa non pochi problemi allo studente, il quale, specialmente nella traduzione di tali concetti allo strumento legislativo della Direttiva, appare spesso confuso. Non sta al sottoscritto ricercarne le cause, secondo taluni imputabili alla scarsa chiarezza dei singoli libri di testo, che talvolta si limitano a delle spiegazioni, per così dire, en passant. Per tale ragione, ho deciso di fornire ai miei più giovani colleghi una rapida e -spero- chiara delucidazione.

Appare in primo luogo opportuno procedere ad un’analisi della natura delle singole figure.
L’applicabilità diretta  è una caratteristica della norma, nelle forme stabilite dal Trattato ed in quanto stabilito dal Trattato stesso, che si estrinseca nel ‘collegamento diretto’ tra lo strumento legislativo comunitario e le parti nei cui confronti la stessa si applica, siano esse pubbliche o private, senza che intervenga alcun tipo di norma di implementazione ad opera del singolo Stato Membro (1) . Per l’appunto, gli Stati Membri non possono mettere in atto una qualsiasi forma di recepimento (2) , neanche mediante la semplice pubblicazione nelle Gazzette Ufficiali, al fine di evitare ogni sorta di confusione sulla diretta applicabilità o meno del singolo atto (3) .

Le espressioni ‘nelle forme stabilite dal Trattato’ e ‘in quanto stabilito dal trattato stesso’ vanno a rimarcare che è il Trattato (4) – e solo il Trattato – a menzionare esplicitamente quali strumenti legislativi abbiano o meno applicabilità diretta. Per la verità, tanto nel TUE quanto nel TFUE non si rinviene alcuna definizione esplicita di diretta applicabilità: la ricaviamo implicitamente dall’Art. 288 TFUE comma 2: ‘Il regolamento ha portata generale. Esso è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri’ .

Il Trattato attribuisce la caratteristica in esame ai soli regolamenti (5) , laddove – senza dilungarmi sul punto – lo strumento della Direttiva ha una ratio, per così dire, incompatibile con l’applicabilità diretta, mentre la decisione non necessita di chiarimenti a tal riguardo.

Esiste, dunque, uno strumento legislativo chiamato ‘Regolamento’ (il principale del Diritto dell’Unione Europea) dotato di applicabilità diretta; e pertanto, è all’Unione – e solo ad essa – che spetta la determinazione della natura nonché degli effetti del proprio Diritto negli ordinamenti interni degli Stati Membri (6). Sulla base di tale assunto, la Corte ha potuto in via interpretativa dar vita a due corollari rivelatisi poi pietre miliari dell’intera impalcatura del Diritto dell’UE: l’efficacia diretta e l’inquadramento giuridico dell’UE (7) come un ordinamento giuridico nuovo, lontano dalle classiche categorie del Diritto Internazionale, perché autonomo e speciale. Entrambi i corollari sono stati introdotti nella celebre sentenza Van Gend en Loos (8) del 1963.
Ai fini della presente analisi, la Corte definisce l’efficacia diretta come la possibilità per i singoli cittadini degli Stati Membri di far valere in giudizio la singola norma del Diritto dell’UE, davanti ad un giudice nazionale. Il concetto e le ragioni – di cui si consiglia attenta lettura – sono esplicati nei punti 9 e 13 della citata sentenza (9) .
Nella medesima sentenza la Corte ha chiarito che non tutte le norme del Diritto dell’UE sono dotate di efficacia diretta, bensì soltanto quelle aventi un carattere ‘chiaro e incondizionato’ (10). In gran parte dei casi gli autori dei libri di testo fanno anche riferimento all’aggettivo ‘preciso’: quindi, chiaro, preciso e incondizionato.

Dunque, l’applicabilità diretta è una caratteristica della norma, accertabile in semplice considerazione della qualificazione giuridica di un determinato atto UE, mentre l’efficacia diretta è una qualità intrinseca della norma, da accertare caso per caso.
La possibile efficacia diretta delle norme contenute nelle Direttive è stata riconosciuta a partire dalle Sentenze relative alle Cause Van Duyn e Ratti (11, 12)(ed seguito in una serie di altre sentenze che ne hanno ampliato la portata). In particolare, possono avere efficacia diretta le Direttive:
– non implementate in tempo utile (cioè entro la deadline prescritta dal legislatore comunitario);
– o implementate parzialmente;
– o, ancora, addirittura non implementate, sebbene la deadline non sia ancora scaduta, se la norma in questione va a garantire un principio fondamentale del Diritto dell’UE (ad esempio, il principio di non discriminazione (13) ).
Ma tale efficacia diretta è solo verticale (privato contro istituzione della struttura statale) e non anche orizzontale (privato contro privato). L’efficacia orizzontale è, infatti, sempre stata negata in maniera esplicita dalla Corte. Tale distinzione è fondamentale.image

Svolte tali considerazioni, ecco che lo studente sembra andare subito in confusione davanti a una delle seguenti domande: l’efficacia diretta di una norma presuppone l’applicabilità diretta? E’ possibile che una norma sia direttamente applicabile ma non efficace e viceversa?

Una volta chiarito che l’applicabilità diretta è uno dei caratteri attribuiti ex lege alla singola norma e al contrario l’efficacia diretta è una qualità della stessa, la risposta a tali domande non dovrebbe più rappresentare un ostacolo: è ben possibile che un regolamento, che per natura ha applicabilità diretta, non contenga norme c.d. self-executing (cioè, dal contenuto chiaro, preciso e incondizionato e che, in pratica, pongono diritti ed obblighi di immediata estrinsecazione in capo ad un soggetto/individuo pubblico o privato), pertanto tale regolamento non ha anche efficacia diretta. Allo stesso modo, come sopra evidenziato, è ben possibile che vi siano direttive, per definizione non dotate di applicabilità diretta, che contengano norme self-executing e siano di conseguenza direttamente efficaci.

In ultima istanza, se i Regolamenti sono direttamente applicabili nella loro interezza, perché – è bene ripeterlo – il Trattato così prevede, quando parliamo di efficacia diretta è opportuno e corretto riferirsi alla singola norma contenuta in un atto (sia esso un Regolamento o una Direttiva) e non all’intero atto: non tutte le norme avranno la stessa qualità, non tutte saranno chiare, precise e incondizionate

[1]Si veda, Martijn  Van Empel, European Union Law, An Introductory Overview. After Lisbon, LUISS University Press, 2010, pag. 110.

[2]Si noti, ‘recepimento’ e non ‘esecuzione’.

[3]Un concetto chiarito dalla Corte di Giustizia nella Causa 39/72, Commissione c. Italia, al punto 17: ‘(…) Sono quindi in contrasto col trattato le modalità di attuazione che possano avere la conseguenza di ostacolare l’efficacia diretta dei regolamenti comunitari e di comprometterne quindi la simultanea ed uniforme applicazione nell’intera Comunità’.

[4]In tal caso, utilizzo l’espressione ‘Trattato’ al singolare in chiaro riferimento al TFUE.

[5]In altre parole, solo i regolamenti hanno applicabilità diretta.

[6]Si veda, Robert Schutze, European Union Law, Cambridge, 2015, pag. 80.

[7]All’epoca CEE.

[8] Causa 26/62.

[9]Per comodità li ho riportati qui in nota. Si veda, Causa 26/62, punto 9: ‘la funzione attribuita alla Corte di Giustizia dall’articolo 177, funzione il cui scopo è di garantire l’uniforme interpretazione del Trattato da parte dei giudici nazionali, costituisce la riprova del fatto che gli Stati hanno riconosciuto al diritto comunitario un’autorità tale da poter esser fatto valere dai loro cittadini davanti a detti giudici. In considerazione di tutte queste circostanze si deve concludere che la Comunità costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti, non soltanto gli Stati membri ma anche i loro cittadini’. Si veda, in aggiunta, il punto 13: ‘la circostanza che gli or citati articoli consentano alla Commissione e agli Stati membri di convenire davanti alla Corte lo Stato che sia venuto meno ai suoi obblighi non implica infatti che ai singoli sia precluso di far valere gli obblighi stessi davanti al giudice nazionale, precisamente come quando il Trattato fornisce alla Commissione i mezzi per imporre agli amministrati l’osservanza dei loro obblighi, non esclude con ciò la possibilità che, nelle controversie fra singoli davanti ad un giudice nazionale, questi possano far valere la violazione di tali obblighi’.

[10] Traduzione, a mio avviso non fedelissima, dalla versione Inglese che riporta ‘clear and unconditional wording’.

[11]Causa 41/74.

[12]Causa 148/78.

[13] Si veda, Sentenza relative alla Causa C-144/04, Werner Mangold c. Rüdiger Helm.

 

One thought on “Applicabilità Diretta vs Efficacia Diretta: istruzioni per l’uso

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    7 ottobre 2017 at 7:00
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    Complimenti per la chiarezza espositiva. Ottimo servizio reso agli studenti e non solo.

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