Sì o No?: analisi tecnica con i professori Scaccia e Bifulco.

a cura di Gaetano Salcuni

 

In cosa consiste questa riforma? Ce lo spiegano i professori Gino Scaccia e Raffaele Bifulco, docenti di diritto Costituzionale presso il dipartimento di Giurisprudenza della LUISS Guido Carli.

Quali sono i pro e i contro della riforma?

S: <<Vedo con favore il ritorno allo Stato di alcune funzioni che nel titolo V erano state improvvidamente conferite alle Regioni, così come mi sembra un segno di semplificazione la fiducia che viene conferita solo dalla Camera. Questo dovrebbe garantire una maggiore stabilità dell’esecutivo. Ci sono anche interventi positivi di razionalizzazione delle fonti; soprattutto in materia di decreto-legge sono stati razionalizzati i limiti, attraverso il recepimento degli indirizzi della giurisprudenza costituzionale.

Quanto agli elementi contrari, non c’è una chiara definizione del ruolo effettivo del Senato – si dice diventerà un “Senato delle Autonomie” – ma la rappresentanza che si verrà a formare non è detto che segua il criterio territoriale; anzi, sembra costruita per seguire il criterio di distribuzione politica, ideologica. Altri punti deboli mi sembrano la disciplina dell’elezione del Presidente della Repubblica e della Corte Costituzionale. Se consideriamo queste riforme alla luce della composizione attuale delle forze politiche e della legge elettorale, non posso escludere il rischio che la maggioranza arrivi da sola a votare i due giudici costituzionali al Senato, oltre a nominare già due alla Camera, e che possa eleggere con i soli propri voti anche il Presidente della Repubblica>>.

B: <<Primo aspetto positivo è che una parte del Parlamento, il Senato, sia finalmente riuscita a fare una riforma dove, appunto, ‘riforma’ se stesso. L’altro è la messa a punto delle conseguenze della riforma 3/2001. Dunque, nello specifico, si ha un grande avanzamento con la riforma del bicameralismo e la messa a punto del Titolo V. Fin qui i due principali aspetti positivi.

Per quanto concerne i possibili difetti, invece, possiamo innanzitutto sottolineare quanto concerne le Regioni a Statuto Speciale. Non si è colta l’occasione di intervenire su di queste. C’è, anzi, un rafforzamento della loro posizione, poiché qualsiasi modifica dovrà avvenire in accordo con queste regioni. Il secondo possibile difetto riguarda le clausole europee, ovvero il rapporto tra il nostro Parlamento e l’Unione Europea, su cui la riforma non è intervenuta>>.

 

Qual è il suo giudizio sulla legittimazione del Parlamento della XVII Legislatura a varare riforme di rango Costituzionale dopo la sentenza 1/2014 della Corte Costituzionale?

S: <<Bisogna distinguere il piano della legittimazione puramente giuridica, di cui la Corte Costituzionale ha dato un indirizzo preciso, affermando che, in base al principio di continuità, il Parlamento può restare nell’esercizio delle proprie funzioni. Sul piano della legittimazione politica, invece, credo che chi davvero abbia una logica pienamente democratica, non possa accettare l’idea che un Parlamento, formato sulla base di una legge incostituzionale, vada a modificare 47 articoli e che, se dovesse passare, si configurerebbe come la più grande riforma costituzionale dal 1948. Ritengo che saggezza politica e rispetto della logica democratica avrebbero richiesto un’approvazione almeno di larga maggioranza e non di stretta>>.

B: <<Questo è uno degli argomenti più utilizzati dai critici della riforma. Io non faccio altro che riportarmi a quello che ha detto la Corte Costituzionale, nella parte finale della sentenza, nella quale in nome del principio di continuità nessun atto pregresso poteva essere messo in discussione e che, sostanzialmente, la legittimazione del Parlamento attuale è intatta. Aggiungo che, in ogni caso, è chiamato il popolo sovrano a pronunciarsi. Dunque sarà lui, nel caso, a voler sanare questo presunto difetto>>.

Secondo lei perché non è stato abolito direttamente il Senato, che verrà sostituito dal Senato delle Regioni?

S: <<La corrente monocameralista era stata presente nel dibattito in sede di commissione dei c.d. “saggi”, tuttavia è prevalsa l’idea di mantenere un assetto bicamerale. Io personalmente non sono contrario, perché il monocameralismo è caratteristico o di ordinamenti molto piccoli e coesi dal punto di vista culturale, tipo Svezia e Danimarca, oppure di autocrazie, come Cina e Russia. Solo ritengo che non sia stato costruito un Senato funzionale rispetto allo scopo>>.

B: <<È da vent’anni che si discute di una riforma del Senato, le proposte sono state varie ma non si è mai parlato di abolirlo, se non nella commissione degli “esperti” nominata dal governo Letta, ma di fatto nel dibattito parlamentare questa opzione non si è mai sostanzialmente affacciata. Se diamo uno sguardo nell’ Unione Europea, notiamo che esistono Paesi monocamerali, ma con la popolazione che non va mai oltre gli 11 milioni di abitanti. L’idea è sempre stata di una trasformazione del Senato, per portare in Parlamento la voce dei territori>>.

 

Il Premier Renzi parla di una semplificazione, eppure da due possibili procedure legislative si passa ad un numero ignoto. Cosa ne pensa?

S: <<Ho due obiezioni da fare: la prima è che in Italia non c’è bisogno di semplificare la procedura di approvazione delle leggi, perché di leggi ne facciamo già troppe; basti pensare che ogni anno ne facciamo il doppio della Spagna e della Francia. Dunque c’è bisogno di leggi scritte meglio. Meglio ponderate. Che resistano di più nel tempo e che non siano soggette ad una continua modifica. Entrando nel merito del nuovo articolo 70, in effetti vengono introdotti una serie di procedimenti, che in astratto funzionano, se si realizza però il raccordo tra il Presidente della Camera e il Presidente del Senato nel distribuire tra di loro le diverse materie, ossia, a seconda della materia, assegnare ciascun disegno di legge ad un procedimento. Qui però, da avvocato, mi pongo un altro problema: quale mezzo più semplice per contestare una legge, una volta che sia stata approvata, se non il dire che non sia stata approvata seguendo il procedimento previsto per quella legge? Il contezioso aumenterà, invece che ridursi, perché ci sono sei o sette diversi procedimenti. Un paese litigioso come l’Italia, dunque, non perderà l’occasione di far valere l’incostituzionalità di leggi per difetto di corretto procedimento>>.

B: <<Io personalmente non mi allontano da quello che sostiene il presidente Renzi. Il principio sarà il varo di leggi sulle quali l’ultima parola spetta alla Camera. Su tutte queste sarà sempre possibile per il Senato il richiamo, ma la decisione finale spetta alla prima. Ci sono poi due ipotesi principali. Nella prima il Senato rimane in posizione paritaria (art. 70 comma 1). Nella seconda ipotesi, invece, lo Stato decide di porre la “clausola di supremazia”, in virtù della quale il Senato può fare osservazioni e la Camera, per superarle, ha bisogno di una maggioranza aggravata. Infine, una volta l’anno, ci sarà un ulteriore ipotesi di procedimento legislativo ad hoc, per le approvazioni di legge legate all’art. 81. In conclusione nel 90 per cento dei casi si userà il procedimento che possiamo definire “ordinario”, cioè leggi approvate dalla sola Camera. Quindi la discussione su tutti questi ulteriori procedimenti, mi sembra perda molto di peso>>.

Quali sono i principali e cruciali passi che il legislatore dovrà compiere in caso di entrata in vigore della riforma?

S: <<La normativa di attuazione è molto complessa. Si tratterà intanto di cambiare i regolamenti del Senato. Ci sarà, poi, un’importante attuazione degli istituti che sono soltanto abbozzati, come i referendum e le funzioni del Senato. Prevedo una stagione, non breve, di tre o quattro anni, in cui si dovrà mettere mano a tutte queste cose, oltretutto con un Senato che non sarà immediatamente composto, poiché bisognerà aspettare lo svolgimento di tutte le elezioni regionali. Realisticamente credo che solo nel 2021, o anche 2022, cominceremo ad avere qualcosa>>.

B: <<Questo, a mio parere, è il vero tema. Ovvero quello che accadrà dopo, se la riforma dovesse passare. Non deve ripetersi quello che è successo dopo la legge costituzionale 3/2001, ossia una sostanziale mancata attuazione della riforma. Saranno tanti gli adempimenti che dovrà effettuare il legislatore, ma il principale sarà la legge elettorale per il Senato, che l’attuale Parlamento può già fare. Il punto è che tipo di legge elettorale bisogna adottare, perché qui si dovrà conciliare l’elezione indiretta con il famoso emendamento “Finocchiaro”, contenuto nel 57. Parliamo della scelta dei consiglieri regionali secondo le indicazioni date dal corpo elettorale e in questo si concretizzerà una delle principali croci per il Parlamento>>.

 

In caso dovesse vincere il “NO”, come andrebbe ad incidere sull’attuale legge elettorale, l’ITALICUM?

S: <<Intanto si creerebbe un problema immediato, rimarrebbe il Senato attuale che non ha una legge elettorale. Quindi bisognerà provvedere a farne subito una. Oltre a questo problema, di natura politica, si dovrà mettere mano a una nuova legge elettorale. Intravedrei anche una possibilità per la Corte Costituzionale di dichiarare l’illegittimità sopravvenuta dell’ITALICUM, perché, se tra le due Camere vengono applicate leggi diverse, ad esempio per il premio di maggioranza, la legge elettorale attuale non avrebbe nessun motivo di essere considerata valida>>.

B: <<Qui bisogna fare più previsioni politiche che giuridiche. Se dovesse prevalere il “NO”, l’ITALICUM si troverà in difficoltà, perché si avrà una legge che è stata pensata nella prospettiva di una riforma, che però non è andata a buon fine. Sembrerebbe, nel caso, che si possa ripensare l’ITALICUM e, dal mio punto di vista, questa opzione è auspicabile>>.

 

Quale sarà, per lei, l’esito del referendum?

S: <<Sinceramente non saprei, perché è davvero incerto. Sento sondaggi assolutamente contraddittori>>.

B: <<Non lo immagino. Io mi auguro sia positivo>>.

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